Охрана атмосферного воздуха (АВ), озонного слоя и климата – одно из важнейших направлений природоохранительной деятельности, осуществляемое в глобальном, региональном, национальных и локальных масштабах. Загрязнение АВ, происходящие и прогнозируемые изменения климата, трансграничные переносы вредных веществ на большие расстояния и другие негативные явления и процессы требуют принятия неотложных, организационных и правовых мер. Объектами охраны окружающей среды является атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Задачи законодательства об охране АВ – регулирование общественных отношений в этой области. Цели регулирования – сохранение в чистоте и улучшение состояния АВ: предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные воздействия на ОС.
В настоящее время нормативная база в данной сфере весьма
обширна. В нее входят многочисленные международно-правовые (Венская конвенция
об охране озонового слоя
Российское законодательство базируется на принципах приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений; обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха человека; недопущения необратимых последствий загрязнений АВ; обязательности государственного регулирования выбросов загрязняющих веществ (ЗВ) и вредных физических воздействий на него; гласности, полноты и достоверности информации о состоянии АВ, его загрязнении; научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране АВ и ОС; обязательности соблюдения требований экологического законодательства и ответственности за его нарушение (ст. 3 ООАВ).
Для реализации указанных принципов используются следующие правовые инструменты: установление нормативов качества атмосферного воздуха и нормативов выбросов и вредных физических воздействий; государственная регистрация загрязняющих и потенциально опасных веществ; получение разрешения на выброс и оказание вредного физического воздействия; государственный учет вредных воздействий, ведение мониторинга атмосферного воздуха, инвентаризация выбросов вредных физических воздействий и их источников. Соответствующие требования определены применительно к различным стадиям хозяйственной деятельности (проектированию и размещению предприятий, их строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации), к обращению с опасными веществами (транспортировка и использование пестицидов и агрохимикатов, озоноразрушающих веществ, отходов и т. п.), к функционированию отдельных групп объектов (автомобильного и иного транспорта, опасных и производственных объектов, объектов атомной энергетики).
Запрещаются производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных веществ, в выбросах которых превышаются установленные технические нормативы выбросов, запрещаются проектирование, размещение и строительство не имеющих установок для очистки газов и средств контроля за выбросами объектов, эксплуатация которых может привести к изменениям климата или озонового слоя Земли, и т. п. Правительством РФ принято решение о запрещении с 1 июля 2000 г. создания новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ, а их ввоз и вывоз осуществляются по квотам, исходя из расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола. Производство же озоноразрушающих веществ в нашей стране начиная с 1 июля 2000 г. осуществляется только в тех случаях, когда они используются исключительное в качестве сырья для производства других химических веществ и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом, при транзитных перевозках их через территорию РФ из государств и в государства, являющиеся сторонами Монреальского протокола, установлен запрет на такие воздействия на погоду, которые могут вызвать неблагоприятные изменения климата. Органы государственной власти субъектов РФ могут вводить ограничения въезда транспортных средств в населенные пункты, места отдыха и туризма.
Объекты правового регулирования обозначаются рядом терминов, наполняющихся специфическим содержанием в зависимости от целей их охраны, от того, какой отраслью права устанавливаются нормы об их статусе и режиме использования. Так, общее понятие «атмосфера» может определяться как атмосферный воздух, как находящееся над территорией государства воздушное пространство, на которое распространяется его суверенитет, которое служит для транспортного сообщения и т. п., а следовательно, регулируется правом экологическим, международным, административным и др. Здесь АВ понимается как жизненно важный компонент ОС, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы. Именно в этом смысле он является объектом эколого-правового регулирования. Воздух в жилых, производственных, общественных помещениях, в установках, компрессорах, баллонах и т. п., т. е. изъятый из ОС или отделенный от нее, есть объект санитарного, гражданского, трудового и иного законодательства.
Климат – это многолетний режим погоды данной местности определяемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью местности от океана, рельефом. Правовому регулированию подлежат система и средства наблюдения за состоянием и изменениями климата, меры по стабилизации концентраций парниковых газов, воздействие на погоду и климат и другие вопросы.
Озоновый слой – это часть АВ, расположенная на высоте от 20 до
50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового
воздействия. Статья 54 ОООС определяет, что охрана озонового слоя атмосферы от
экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования
нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации производства и
использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с
международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и
нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации.
Правовому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т. п.
В целях определения критериев безопасности и безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния АВ устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества и предельно допустимые уровни (ПДУ) физических воздействий на него (ст. 11).
В целях государственного регулирования (ст. 12) выбросов ЗВ устанавливаются технические нормативы выбросов (ТНВ), предельно допустимые выбросы (ПДВ) и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий. Первые устанавливает СУГО в области охраны АВ для стационарных источников ЗВ отдельных видов, также являющихся источниками загрязнения транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов. Вторые устанавливаются для конкретного стационарного источника выбросов ЗВ и их совокупности (организации в целом). В случае невозможности соблюдения ЮЛ ПДВ, территориальные СУГО могут определять для таких источников загрязнения АВ временно согласованные выбросы (ВСВ), которые устанавливаются на период поэтапного достижения ПДВ при соблюдении ТНВ и наличия плана уменьшения выбросов в АВ.
В настоящее время в систему нормативов охраны АВ включены (ст. 1):
а) предельно допустимый уровень (ПДУ) физического воздействия – норматив, отражающий предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на АВ, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и ОС;
б) предельно допустимый норматив (ПДН) вредного физического воздействия – норматив, устанавливаемый для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и иного физического воздействия, при котором вредное физическое воздействие от данного и от всех иных источников не приведёт к превышению ПДУ физических воздействий;
в) технический норматив выброса (ТНВ) устанавливается для передвижных и стационарных источников, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выбросов загрязняющего вещества в АВ в расчёте на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели;
г) предельно допустимая (критическая) концентрация (ПДК) – показатель воздействия одного или нескольких ЗВ на ОС, превышение которого может привести к вредному воздействию на неё;
д) предельно допустимый выброс (ПДВ) – объем вещества, устанавливаемый для стационарного источника загрязнения АВ с учетом ТНВ и фонового загрязнения АВ при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и критических нагрузок (ПДК);
е) временно согласованный выброс (ВСВ) представляет собой временный лимит выброса ЗВ, определяемый для стационарных источников выбросов с учетом качества АВ и социально-экономических условий развития территории в целях достижения установленных ПДВ;
ж) гигиенический норматив (ГН) – это критерий качества АВ, отражающий предельно допустимое максимальное количество загрязняющих веществ, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека;
з) экологический норматив (ЭН) качества АВ отражает предельно допустимое максимальное содержание загрязняющих веществ в воздухе, при котором отсутствует вредное воздействие на ОС.
СУГО в области охраны АВ осуществляет организацию регистрационных испытаний ЗВ и потенциально опасных веществ, которые могут оказывать вредное воздействие на человека и ОС, и их государственную регистрацию в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ (ст. 13).
Выброс ЗВ в АВ стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным СУГО в порядке, определенном Правительством РФ (ст. 14). За выдачу разрешений на выбросы ЗВ и вредные физические воздействия могут взиматься сборы в соответствии с законодательством РФ. При отсутствии разрешений на выбросы ЗВ в АФ и вредные физические воздействия на АВ, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, они могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, определенном Правительством РФ.
В целях предупреждения вреда, который может быть причинен ОC, здоровью и генетическому фонду человека, стандартами на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию устанавливаются требования охраны АВ (ст. 15). Запрещается внедрение новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, если они не отвечают экологическим требованиям. Производство и использование технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок, а также производство и использование топлива допускается только при наличии сертификатов. Запрещается выброс в АВ веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека, ОС не установлена. Действия, направленные на изменение состояния атмосферных явлений, могут осуществляться только на основании разрешений, выданных СУГО.
В целях реализации статьи 17 ООАВ согласно ПП РФ от 06.02.02 г. № 83 «О проведении регулярных проверок транспортных и иных подвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» проводятся регулярные проверки:
- автотранспортных средств, тракторов, самоходных дорожно-строительных машин, маневровых, магистральных тепловозов, воздушных судов гражданской авиации;
- путевой техники, морских судов, судов внутреннего плавания, судов смешанного (река – море) плавания, спортивных и прогулочных судов.
Организация работы по проведению проверок перечисленных видов техники лежит на МВД РФ и МПР РФ. Проверки автотранспортных средств осуществляет Министерство внутренних дел во время государственного технического осмотра, а тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин – органами государственного надзора за техническим состоянием подобной техники при осуществлении государственного технического осмотра.
Государственная задача снижения выбросов загрязнений от автотранспорта заложена в Концепции развития автомобильной промышленности, одобренной распоряжением Правительства РФ от 16.07.02 г. № 978-р, с целью их удовлетворения соответствия нормам Комитета по внутреннему транспорту ЕЭС: в 2004 г. – ЕВРО-2, в 2008 г. – ЕВРО-3, в 2010 г. – ЕВРО-4 и осуществления перехода на электронное управление работой двигателя и автомобиля в целом.
Юридические лица, имеющие источники выбросов ЗВ, источники вредных физических воздействий, а также количество и состав выбросов ЗВ, виды и размеры вредных физических воздействий на него подлежат государственному учету (ст. 21).
В целях наблюдения за загрязнением АВ, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией в стране организован государственный мониторинг АВ (ст. 23). В соответствии с ФЗ «О гидрометеорологической службе» и Положением о государственной службе наблюдений за состоянием ОС (ПП РФ от 23.08.00 г. № 622) СУГО в этой области являются Гидромет, МПР, Санэпиднадзор. Владельцы объектов воздействия на АВ – ЮЛ должны осуществлять мониторинг и охрану АВ посредством производства производственного контроля.
Государственный контроль за охраной АВ обеспечивает соблюдение (ст. 24):
- условий, установленных разрешениями на выбросы ЗВ и на вредное физическое воздействие;
- стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны АВ, в том числе проведения производственного контроля;
- режима санитарно-защитных зон (СЗЗ) объектов, имеющих стационарные источники выбросов ЗВ;
- выполнения программ охраны АВ и выполнения мероприятий по его охране;
- иных требований законодательства в области охраны АВ.
Кроме государственного в стране осуществляется производственный (ст. 25) и общественный (ст. 26) контроль за охраной АВ.
Согласно Положению о государственном контроле за охраной АВ (ПП РФ от 15.01.01 г. № 31), контроль осуществляет Министерство природных ресурсов и его территориальные органы. Должностные лица СУГО (ст. 27) в области охраны АВ, его территориальных органов являются государственными инспекторами по охране ОС, осуществляющими контроль на основании Положения (ПП РФ от 17.07.95 г. № 718). Государственные инспектора имеют право:
- беспрепятственно посещать объекты хозяйственной и иной деятельности, на которых имеются источники выбросов ЗВ и источники вредных физических воздействий;
- проверять соблюдение установленных нормативов выбросов, вредных физических воздействий и работу очистных сооружений (о/с), средств контроля за таким воздействием;
- определять размеры вреда, причиненного ОС;
- направлять в правоохранительные органы материалы о нарушениях экологического законодательства для решения вопросов о привлечении к ответственности виновных лиц;
- аннулировать разрешения на выбросы и на вредные физические воздействия или приостанавливать действие таких разрешений на определенный срок, если условия таких разрешений не соблюдаются;
- проводить измерения выбросов ЗВ стационарными и передвижными источниками;
- давать предписания, обязательные для ФЛ и ЮЛ, об устранении нарушений законодательства, в том числе об ограничении, приостановлении, прекращении выбросов и вредных физических воздействий;
- привлекать к административной ответственности граждан, юридических и должностных лиц, виновных в нарушении законодательства;
- предъявлять иски ФЛ и ЮЛ за нарушения законодательства;
- осуществлять иные не противоречащие законодательству действия по охране АВ в пределах своей компетенции.
Государственный санитарно-эпидический надзор за состоянием АВ осуществляет Государственная санитарно-эпидемиологическая служба на основании ФЗ от 30.03.99 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положения о Санэпиднадзоре (ПП РФ от 24.07.00 г. № 554).
За загрязнение ОС выбросами и другие виды воздействия на АВ с ФЛ и ЮЛ взимается плата в соответствии с законодательством РФ (ст. 28).
При расчете соответствующих платежей необходимо определять объемы (массы) загрязняющих веществ, поступающих в АВ, которые подразделяются:
- на предельно допустимые выбросы (ПДВ);
- временно-согласованные выбросы (ВСВ) или лимиты, устанавливаемые на период достижения ПДВ;
- сверхлимитные выбросы – превышение нормативных (ПДВ) или временно согласованных (ВСВ) выбросов.
Плата за загрязнение АВ в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, уровни вредного воздействия, определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных загрязнителей (ингредиентов) и их суммирования, с учетом коэффициента экологической значимости и индексации.
Плата за загрязнение АВ в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих (лимитных) ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами и их суммирования, с учетом коэффициента экологической значимости и индексации.
Плата за сверхлимитное загрязнение АВ определяется путем умножения лимитных ставок платы на пятикратный повышающий коэффициент, на величину превышения фактической массы выбросов над установленными лимитами, с учетом коэффициента экологической значимости и индексации.
Природопользователь ежегодно в срок до 1 февраля текущего года должен определить и согласовать плановый годовой размер платежей за загрязнение ОС с поквартальной разбивкой с территориальными органами МПР. По истечении квартала природопользователи определяют и согласовывают с территориальными СУГО размер платы за загрязнение ОС и не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, предоставляют налоговым органам по месту нахождения природопользователя расчет.
Плата за загрязнение АВ от передвижных средств осуществляется путем умножения удельной платы для различных видов топлива (руб/т) на израсходованную массу топлива, с учетом коэффициента экологической значимости и индексации.
Граждане, юридические лица и общественные объединения имеют право (ст. 29):
- на информацию о состоянии АВ, его загрязнении, источниках загрязнения и вредного физического воздействия;
- участие в проведении мероприятий по охране АВ и их финансировании;
- участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество АВ;
- обсуждение программ охраны АВ и внесение в них своих предложений об улучшении его качества;
- предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, ОС, причиненного загрязнением АВ;
- через представителей общественных объединений на доступ на территорию объектов хозяйственной и иной деятельности, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ.
Лица, виновные в нарушении законодательства РФ в области охране АВ, несут уголовную, административную и иную ответственность.
Составы нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха предусмотрены УК РФ, КоАП РФ, специальным экологическим законодательством. Понятно, что для привлечения виновных к юридической ответственности необходимо установить противоправность деяния, обращаясь к большому количеству законодательных и подзаконных актов.
Нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха представляет собой виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), состоящее в невыполнении требований и правил, установленных в целях охраны атмосферного воздуха, предотвращения вреда здоровью людей и окружающей среде, защиты экологического правопорядка и обеспечения экологической безопасности населения и территорий.
Предметом преступления может быть только атмосфера. Загрязнение воздуха производственных помещений при наличии признаков преступления влечет ответственность по ст. 143 УК за несоблюдение правил охраны труда.
С объективной стороны преступление состоит в нарушении правил выброса ЗВ или в нарушении эксплуатации установок и иных объектов, если это деяние повлекло загрязнение или иное изменение свойств воздуха
Статья 251 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (ч. 1). Эти деяния наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев (в ред. ФЗ от 08.12.03 г. № 162-ФЗ). Те же деяния, повлекшие по неосторожности причинение вреда здоровью человека, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного на срок от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до двух лет. Деяния, предусмотренные частями первой и второй, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок до пяти лет.
Изменение качества атмосферного воздуха может быть результатом и иных преступных деяний (ст. 247) – нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов.
Реальную опасность причинение вреда здоровью населения и природной среде создает экстремально высокое загрязнение АВ, т.е. превышение ПДК в 20-29 раз при сохранении этого уровня более двух суток, в 30-49 раз при сохранении этого уровня до восьми часов и более, в 50 и более раз.
Статьи 8.21–8.23 КоАП РФ устанавливают административную ответственность за различные по своему содержанию нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, в частности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или без разрешения и вредное физическое воздействие на него; за нарушение правил эксплуатации, а также за неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которое может привести к его загрязнению, либо за использование неисправных сооружений, оборудования и аппаратуры; за выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, за эксплуатацию гражданами механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, производимого ими при работе.
Ст. 8.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение экологических требований (в том числе и по охране воздуха) на всех стадиях производства работ, т. е. не только при вводе объекта в эксплуатацию. Такое решение расширило сферу применения законодательства об административной ответственности. Аналогична ситуация с еще двумя составами посягательств на АВ, где они поглощены общими нормами: а) несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов (ст. 8.2); б) нарушения правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшего или могущего повлечь загрязнение атмосферного воздуха (ст. 8.3).
Как правило, статьи КоАП содержат несколько составов нарушений, являющихся формальными. Последствия в виде угрозы загрязнения атмосферного воздуха (т. е. состав поставление в опасность) указаны лишь в ч. З ст. 8.21 (нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в АВ). Признаки объективной стороны, в первую очередь средств совершения проступков (помимо автомототранспортных средств в диспозициях ст. 8.22 и 8.23 указаны воздушные и морские суда, суда внутреннего водного плавания, маломерные суда). Состав невыполнения предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной АВ включен в общий состава такого экологического правонарушения (ст. 19.5).
Объектами административных нарушений являются общественные отношения по охране АВ, а также порядок деятельности промышленных и других предприятий и организаций, в результате которой может быть оказано вредное воздействие на состояние атмосферного воздуха. Объективная сторона состоит в деянии (действии и часто в бездействии) виновных, условии осуществления какой-либо указанной в диспозиции нормы деятельности (например, использование механических транспортных средств); в материальных составах (ч. З ст. 8.21 КоАП), она включает также последствия и причинную связь между деянием и последствиями. Субъективная сторона – вина в форме умысла либо неосторожности. Субъектами могут быть граждане, достигшие 16-летнего возраста, в ряде составов административных проступков – должностные лица, а также юридические лица.
Рассмотрение дел о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха в соответствии с гл. 23 КоАП РФ возложено на органы внутренних дел (милиции), органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, органы российской транспортной инспекции, органы морского и внутреннего водного транспорта, органы государственной инспекции по маломерным судам, органы, осуществляющие государственное регулирование в области авиации, – по ст. 8.22 и 8.23, т. е. за выпуск в эксплуатацию и эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума. Кроме того, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды рассматривают дела по ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха», а органы, осуществляющие государственный экологический контроль, уполномочены на рассмотрение всех категорий дел об административных правонарушениях данного вида.
Имущественная ответственность. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба. Граждане и ЮЛ, причинившие ущерб природным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного природным объектам, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление природных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ст. 444 ГК). Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст. 4.7 КоАП). Споры о возмещении имущественного ущерба решаются судом в порядке гражданского судопроизводства, точнее, искового производства (ст. 113-230, 232 ГПК). Законом запрещается СУГО и его должностному лицу рассматривать имущественные споры между потерпевшим и правонарушителем. Моральный вред подлежит компенсации в соответствии с положениями ст. 151 ГК, в порядке предусмотренном ГПК.