Особо охраняемые природные территории (ООПТ) и объекты являются важнейшим средством сохранения живой природы – биоразнообразия. Долгие годы этому служило заповедное дело. Исторически первыми ООПТ в нашей стране были охотничьи угодья вельможных особ, затем – заповедники, призванные сохранять исчезающие и редкие виды животных и растений и способствовать их распространению на смежные регионы. Национальные и природные парки, заповедники и т. п. созданы в разных странах и успешно решают задачи охраны живой природы, экологического воспитания и научных исследований. Традиционно это часть экологического законодательства относится к числу наиболее развитых, стабильных. Всего в России более 15 600 ООПТ, из них 136 ООПТ федерального уровня – 101 заповедник общей площадью 33,75 млн. га, в т. ч. сухопутной – 27,24 млн га (1,6% территории страны) и 35 национальных парков общей площадью 6,95 млн га (0,41%). Заповедники и национальные парки суммарно занимают 2,01% площади страны. Заказники и памятники природы дают еще около 1%. Важным элементом системы территориальной охраны окружающей среды являются леса 1-й группы, не подлежащие рубкам главного пользования и занимающие 271,1 млн га (16,4 % площади страны).
С.А. Боголюбов выделяет три типа ООПТ: экологически неблагополучные, санитарные и защитные зоны различного назначения, ООПТ в собственном смысле.[1] В п. 2 ст. 94 ЗК выделяются особо охраняемых территорий (ООТ) и ООПТ, последние рассматриваются как часть первых. По мнению В.В. Никитина «особо охраняемыми («просто охраняемыми») является вся территория и акватория страны».[2] Это значит, что там не должны иметь место незаконные действия, ведущие к загрязнению, разрушению и деградации ОС. Только в пределах ООТ и ООПТ дополнительно запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность.
В преамбуле ФЗ от 14.03.95 г. № 33-ФЗ ( в ред. от 10.05.07 г.) «Об особо охраняемых природных территориях» (ОООПТ) указано, что особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Существует несколько их категорий (ч. 1 ст. 2): 1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; 2) национальные парки; 3) природные парки; 4) государственные природные заказники; 5) памятники природы; 6) дендрологические парки и ботанические сады; 7) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительство РФ, ОИВ субъектов РФ, органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 2) устанавливают и другие категории – зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства и др. П. 2 ст. 94 ЗК выделяет земли историко-культурного назначения, а также «иные особо ценные земли», таким образом перечисленные в законе категории ООПТ не являются замкнутыми. Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера.
Кроме того, в законодательстве встречаются понятия «природный комплекс, взятый под охрану государства» (ст. 243 УК) или «природный комплекс» с указанием конкретного географического объекта, урбанизированной территории (природный комплекс г. Твери). В основном здесь речь идет о физико-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемой природной территории, но представляющих особо целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-усадьбы и пр.). Правовой режим таких объектов определяется ФЗ от 25.06.02 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ» (ООКН). Особое место среди охраняемых законом природных комплексов занимают музеи-заповедники (обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров). По характеристикам близки к ним музеи-усадьбы, которые образуют неразрывное органичное единство с окружающей их природной средой, искусственными или естественными природными ландшафтами, охраняемые объекты ландшафтной архитектуры (исторические парки-памятники, мемориальные ландшафты).
Памятники общероссийского значения – это, как правило, особо ценные объекты, значимые для социальной и исторической памяти народов России, общепризнанные благодаря своей роли и получившие соответствующий статус.
Важное значение приобретает охрана культурного наследия, составной частью которого может выступать и окружающая среда в разных ее проявлениях. Согласно ФЗ ООКН к таким объектам относится недвижимое имущество со связанными с ним произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники, иными предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических событий, представляющими собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, которые являются свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия подразделяются на следующие виды (ст. 2 ООКН):
- памятники – отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями ( том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужения);
- мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные;
- частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основным источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (то есть объекты археологического наследия);
- ансамбли – четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям;
- произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;
- достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов;
- центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки;
- памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей;
- культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок;
- места совершения религиозных обрядов.
Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: федерального, регионального, местного (муниципального). В России ведется единый Государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (ст. 15), содержащий необходимые сведения, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных. На объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта выдается паспорт объекта культурного наследия. Он является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним при осуществлении сделок с объектом культурного наследия.
Объекты культурного наследия, представляющие собой выдающуюся универсальную, историческую, эстетическую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (ООН, 1972). Для этого необходимы заключение государственной историко-культурной экспертизы, предложения о включении объектов культурного наследия федерального значения в Список всемирного наследия и документация, оформленная в соответствии с требованиями Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Указанные документы направляются в комиссию РФ по делам ЮНЕСКО в порядке, установленном правительством РФ.
Общее число объектов всемирного наследия по состоянию на 1 января 2002 г. составило 721, из них 554 – объекты культурного наследия, 144 – природного и 23 – природно-культурного. Из числа этих объектов 6 российских объектов, относящихся к природному наследию, в частности «озеро Байкал», представляющий собой Байкальский регион площадью несколько миллионов гектаров, «вулканы Камчатки», включающий Кроноцкий заповедник, и др. В государственном своде особо ценных объектов культурного наследия на 1 января 2000 г. было 62 объекта (Архангельский государственный музей деревянного зодчества «Малые Карелы» и т. п.).
В отношении достопримечательного места, представляющего собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания, на основании заключения историко-культурной экспертизы может быть принято решение об его отнесении к историко-культурным заповедникам. Статья 59 ООКН определяет категорию «историческое поселение», т.е. городское или сельское поселение, в границах территории которого расположены объекты культурного наследия: памятники, ансамбли, достопримечательные места, а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность, имеющие важное значение для сохранения самобытности народов РФ, их вклада в мировую цивилизацию.
В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты.
Особое место занимает ФЗ от 4.04.01 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», который дает понятие «территории традиционного природопользования», включающее ООПТ. На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений, места захоронения предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность; иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством РФ и субъектов РФ. Объекты историко-культурного наследия в пределах границ традиционного природопользования (древние поселения, другие памятники истории и культуры, культовые сооружения, места захоронения предков и иные имеющие историческую и культурную ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их назначением.
В ст. 2 ФЗ «Об охране озера Байкал» введено понятие «Байкальская природная территория», означающее территорию, в состав которой входят озеро Байкал, его водоохранная зона и водосборная площадь в пределах территории РФ, ООПТ, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км, на запад и северо-восток от него. При этом она разделена на зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния, для каждой из которых водятся специфические правовые режимы, в том числе ограничения и запреты.
ФЗ «Об охране окружающей среды» вводит понятие «природно-заповедный фонд» и подтверждает запрет изъятия и приватизации его земель (ч. 3-5 ст. 58), а также запрет хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное, и иное ценное значение и находящихся под особой охраной (ст. 59).
Правовой статус особо охраняемых природных территорий и объектов определяется: а) их принадлежностью к объектам общенационального достояния; б) полным или частичным изъятием из хозяйственного пользования; в) установлением особого режима охраны; г) включением в объекты государственной собственности; д) наличием особого порядка получения статуса (решение СУГО); е) наделением определенным значением – федеральным, региональным, местным; ж) включением в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий или в реестр (список) объектов культурного наследия; з) установлением статусных характеристик и режима охраны в соответствии со сложной иерархией нормативно-правовых актов – федеральными законами, законами субъектов РФ, типовыми положениями, положениями о конкретной ООПТ; и) установлением мер юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов.
В настоящее время развитие сети ООПТ определяется распоряжением Правительства от 23.05.01 № 725-р «Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, которые предусматривается организовать на территории РФ в 2001-2010 гг.». В него включено 9 заповедников и 12 национальных парков.
Режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий следующий:
1. Государственные природные заповедники (раздел П ст. 6-11 ОООПТ). Они учреждаются постановлением правительства РФ. Территория их полностью изымается из хозяйственного оборота. Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. При этом запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, включенные в заповедник. Они полностью изымаются из гражданского оборота и не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами. На прилегающих к территории заповедника участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. На 31.12.06 г. в РФ насчитывалось чуть более ста заповедников общей площадью 33,8 млн га, из них 23 имели статус биосферных резерватов, в двух из которых (Окском и Баргузинском) были организованы биосферные полигоны. Критерии для отбора заповедных территорий и порядок их образования содержатся в «Методических указаниях по проектированию государственных природных заповедников» (1994).
Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда запретов и ограничений. Так, на его территории запрещаются: а) любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму; б) интродукция живых организмов в целях их акклиматизации, однако реаклиматизация (восстановление) исчезнувших видов возможна; в) всякое вмешательство человека в природные процессы на специально выделенных (эталонных) участках. Ограничениями являются: а) специальный порядок доступа посторонних граждан на территорию заповедника, который возможен только с разрешения дирекции или органа, в ведении которого находится заповедник; б) частичное хозяйственное использование отдельных участков для обеспечения функционирования заповедника и жизнеобеспечения проживающих на его территории граждан; в) проведение мероприятий и деятельность только в целях сохранения в естественном состоянии природных комплексов, их восстановления и предотвращения их изменений; поддержания условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность, устранения угрозы для жизни людей и населенных пунктов в результате стихийных бедствий, осуществления экологического мониторинга, научных исследований, эколого-просветительной работы, контроля и надзора.
Согласно Положению о государственных природных заповедниках в РФ на территории заповедников допускается установка информационных щитов, строительство и реконструкция музеев природы, визитцентров, смотровых вольер, обустройство экологических троп, смотровых площадок, проведение экскурсий, строительство и обустройство лесничеств, кордонов, зимовий, дорог, мостов, гаражей, складов, конюшен, коммуникаций, обслуживающих заповедник.
Многие заповедники – бывшие гослесхозы, чтобы не ухудшить положение бывших работниках, в них выделятся (до 5% территории) хозяйственные участки, где допускает ряд традиционных видов сельскохозяйственной деятельности (выпас скота, возделывание земельных наделов, сбор даров леса и др.). Для поправления финансов заповедников ПП РФ от 27.03.97 г. № 342 заповедникам разрешено сдавать на сторону в краткосрочную аренду (до 1 года) «относящееся к федеральной собственности имущество», в том числе недвижимость.
2. Национальные парки (раздел III ст. 12-17) – территории, которые включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях и для регулируемого туризма. На 1.01.02 г. территория 35 национальных парков составляла 6,860 млн га (0,41% площади РФ). В 20 НП имелись посторонние землепользователи, так доля такого пользования составляет 75% в НП «Переславский» (Ярославская область).
В отличие от заповедников природные ресурсы, находящиеся на территории национальных парков (НП), предоставляются им в пользование (владение), а в их границах могут находится земельные участки, принадлежащие другим пользователям либо собственникам, хотя НП имеют исключительное право на приобретение таких участков за счет средств федерального бюджета или иных. Положение о конкретном НП утверждается органом, в ведении которого он находится, по согласованию с МПР России. Вокруг НП создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования, здесь широко занимаются экологическим просвещением, а также создают условия для регулируемого туризма и рекреации. Поэтому на их территории вводится дифференцируемый режим охраны и выделяются различные функциональные зоны (ч. 1 ст. 15): а) заповедная с запретом любой хозяйственной рекреационной деятельности; б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечивается сохранение природных объектов, но допускается строго регулируемое посещение; в) познавательного туризма, предназначенная для экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями; г) рекреационная; д) охраны историко-культурных объектов; е) обслуживания посетителей, включающая места ночлега, палаточные лагеря, иные объекты обслуживания; ж) хозяйственного назначения для обеспечения функционирования национального парка.
Экологическое законодательство устанавливает ряд запретов на деятельность, которая может нанести ущерб охраняемым объектам либо противоречит целям и задачам НП (ч. 2 ст. 15): на разведку и разработку полезных ископаемых; на работы, влекущие нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима; на предоставление садоводческих и дачных участков, строительство коммуникаций, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национального парка; на рубки главного пользования, проходные рубки, заготовку живицы, промысловые охоту и рыболовство, промышленную заготовку дикорастущих растений, сбор биологических коллекций, интродукцию живых организмов, любую деятельность, нарушающую среду обитания; на движение и стоянку механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием НП, прогон скота вне специальных мест, сплав леса, организацию массовых спортивных, зрелищных мероприятий, туристских стоянок, разведение костров вне отведенных для них мест; вывоз предметов, имеющих культурно-историческую ценность.
Кроме того, земельные участки, здания и сооружения, расположенные на территории парка, не подлежат приватизации, а на землях, расположенных в пределах территории НП, но находящихся в пользовании (собственности) иных лиц, запрещается расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Предусмотрено единственное исключение – на территории НП все же возможно выделение зон экстенсивного хозяйственного использования, но только для обеспечения нужд граждан, относящихся к коренным малочисленным народностям, ведущим традиционный образ жизни.
3. Природные парки (раздел IV ст. 18-21) являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Различают природно-исторические и природно-этнические парки. На 1.01.05 г. в России их было 43 общей площадью 13,55 млн га. Подобно заповедникам и национальным паркам, природные парки вправе расширять свою доходную базу за счет «рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков (ст. 20).
В отличии от других категорий особо охраняемых природных объектов природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями и находятся в ведении субъектов РФ, которые и принимают решения об их образовании. Природные парки располагаются на землях, отданных им в бессрочное пользование, но могут включать и земли, принадлежащие иным пользователям, собственникам. Наряду с задачами по сохранению окружающей среды они занимаются созданием условий для отдыха, в том числе массового, и сохранением рекреационных ресурсов.
Подобно заповедникам и НП, природные парки подлежат зонированию (планировке). Здесь создаются природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Законодательством в более общем, чем для других ООПТ, виде устанавливаются запреты и ограничения на деятельность, которая может повлечь снижение экологической, эстетической или рекреационной ценности природного парка. Так в аренду могут сдаваться не только земельные участки, но и здания и сооружения с их инфраструктурой.
4. Государственные природные заказники (раздел V ст. 22-24) – это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. На 1.01.05 г. в РФ насчитывалось 68 государственных природных заказников федерального значения, 3997 – регионального, общей площадью 58 800 тыс. га.
Исторически заказники всегда учреждались на определенное время (обычно на 10 лет). Они учреждаются двумя способами – с изъятием земель или без такового, могут наделяться федеральным или региональным значением и иметь различный профиль, то есть быть: а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления ландшафтов; б) биологическими (ботаническими и зоологическими) для охраны и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных или видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении; в) палеонтологическими – для охраны ископаемых объектов; г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими); д) геологическими – для сохранения неживой природы.
Запреты и ограничения, установленные федеральным законодательством, носят общий характер: речь идет о деятельности, противоречащей целям заказников или наносящей вред охраняемым объектам. Туристического освоения заказников не предполагается, даже в форме экологического или научного туризма, поэтому правовой режим их ближе к заповедникам, чем к национальным или природным паркам. Согласно Положению о государственных природных заказниках в РФ запрещаются рубки главного пользования и другие виды рубок, не допускается прокладка ЛЭП и других коммуникаций, геологоразведка, добыча полезных ископаемых. Запрещается выпас скота, заготовка сена, сбор орехов, ягод, грибов, семян, плодов, лекарственного сырья, заготовка живицы, охота любого вида, рыбная ловля, сбор ботанических, геологических и иных коллекций, проезд и стоянка автотранспорта, судов, устройство бивуаков, иных форм отдыха населения (ст. 24 Положения). Ряд запретов относится к хозяйствующим субъектам, чьи земли оказались в пределах заказника или по соседству с ним: распашки земель, применения пестицидов, строительства зданий, сооружения коммуникаций, сплава леса, взрывных работ, изысканий, осушения и орошения земель. Закон не предусматривает принятия положения для каждого заказника.
Законодательство предусматривает возможность пользования природными ресурсами в особых формах на территории заказников только для представителей этнических общностей, ведущих традиционный образ жизни.
Подавляющая часть природных заказников образована на землях лесного фонда ОИВ субъектов РФ, тогда как, согласно ЛК земли лесного фонда – собственность РФ. Поскольку они располагаются в пределах земель, принадлежащих государству, их «опекают» гослесхозы.
5. Памятники природы (ПП) – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения (раздел VI ст. 25-27). Они могут иметь федеральное, региональное и местное значение. В РФ всего 28 памятников природы федерального значения общей площадью 19, 351 тыс. га, и более 10 тыс. – регионального, которые занимают 2,4 млн га, общее количество местного значения не известно
Примерные положения о государственных природных заказниках и памятниках природы утверждены приказом Минприроды РФ от 16.01.96 г. № 20. ПП обычно много меньше чем другие ООПТ, объявление их может осуществляться с изъятием территории, на которой они расположены, или без такового. Правовой статус ПП закрепляется охранным свидетельством и паспортом, они должны иметь утвержденные границе, обозначенные в натуре на местности, вокруг устанавливаются охранные зоны. К паспорту ПП прилагается схема с его границами и охранными зонами. Создавать для них свою администрацию не принято, но если они расположены на землях гослесфонда, то за них отвечает местный лесхоз. Запрещается всякая деятельность, которая может привести к нарушению их сохранности.
Поскольку ПП привлекают множество туристов, то возможно проведение планировки территории, облегчающую его осмотр. Законодательство допускает выкуп территории ПП у их владельцев. Однако многие ПП находятся на участках частного владения и собственности, в этом случае владельцам и собственникам вручается охранное обязательство. Перед эти ПП подлежит официальному признанию, что фиксируется в его паспорте. По периметру ПП полагается иметь информационные знаки, однако в соответствии с законодательством о земельном планировании обозначение ПП на планах и картах не обязательно.
Законодательство не устанавливает каких либо налоговых льгот для владельцев земель, занятых ПП. Кроме этого владелец (собственник) территории, как правило, не является специалистом-экологом, поэтому с него трудно требовать хозяйской заботы о сохранности ПП. Полагающееся денежное возмещение за хозяйственные мероприятия владельцам, как правило не выплачивается.
6. Дендрологические парки и ботанические сады (раздел VП ст. 28-30). Они предназначены в первую очередь для создания биологических коллекций и осуществления научной, учебной, просветительской деятельности. Поэтому территория их используется лишь для выполнения этих задач, а земельные участки передаются в бессрочное пользование. Дендрологические парки и ботанические сады могут иметь федеральное, региональное и местное значение. В нашей стране их всего 85.
Дендрологические парки и ботанические сады обычно принадлежат научным учреждениям. Ботанические сады исторически возникли, как «аптекарские огороды» – в них разводили лекарственные растения, теперь это обычно служат целям обучения. Ботанические сады и дендрарии нередко используются в рекреационных целях, тогда с посетителей взимается плата. В малонаселенной местности в дендрариях допускается свободное посещение для всех желающих, разрешается сбор даров леса.
Территория этих садов и парков может быть разделена на функциональные зоны (ст. 29): экспозиционную (посещение которой разрешено); научно-экспериментальную (доступ в которую имеют только сотрудники) и административную. К последней причисляется и жилищно-коммунальная зона, если работники учреждения живут тут же. Внутренняя планировка необходима для освобождения дендрариев и ботанических садов от земельного налога. Законом запрещена деятельность, не связанная с выполнением задач этих объектов или ведущая к нарушению сохранности произрастающей там флоры.
7. Лечебно-оздоровительные местности и курорты (раздел VШ ст. 31-32) – территории и акватории, которые пригодны для организации лечения и профилактики заболеваний, отдыха населения, обладают природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, лечебный климат, пляжи и т. п.). Они могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Те из них, которые освоены в достаточной степени и обладают соответствующей инфраструктурой, являются курортами. Законодательством сформулированы общие запреты и ограничения деятельности, которая может ухудшить состояние этих объектов. Кроме того, для усиления защиты устанавливаются округа санитарной и горно-санитарной охраны, внешний контур которых является границей охраняемого объекта.
Ландшафтные признаки, позволяющие выделить лечебно-оздорови-тельные местности федерального значения, названы ПП РФ от 7.12.95 г.: наличие уникальных лечебных ресурсов природного происхождения; необходимых запасов минеральных вод, лечебных грязей и достаточных ресурсов других лечебных факторов; наличие пригодной площади для курортного строительства; наличие источников чистой пресной воды, систем энергоснабжения.
Законодательство не содержит ответа на вопрос о том, каковы юридические последствия, возникающие для владельцев земель и местных властей в случае признания той или иной территории лечебно-оздоровитель-ной местностью.[3] Чтобы придать лечебно-оздоровительной местности статус курорта, требуется заключение Минздравсоцразвития о желательном профиле будущего курорта, а также проект районной планировки. Границы курортов и их внутреннее устройство определяются проектами, утверждаемые ОИВ Федерации и субъектов РФ, в которых содержится обоснование границ округов санитарной или горно-санитарной охраны. Во всех планах и проектах по изменению местности следует учитывать экологические аспекты и отдавать приоритеты использования территории для лечения и оздоровления людей.
Сложным является вопрос о строительстве и реконструкции частных домов в пределах существующих населенных пунктах, очень часто возникают вопросы выплаты компенсации владельцам земель за налагаемые на них ограничения, в полной мере это касается и ставок земельного налога.
Каждый округ санитарной охраны состоит из трех зон. В первой действует наиболее строгий режим, тут не должны проживать посторонние лица, не должно существовать постороннее производство. К этой зоне относятся не только сами учебные учреждения, но и их буферные зоны. Так, для лечебного пляжа внешняя граница буферной зоны должны охватывать пляж не ближе 100 м от его внешнего контура по суше и 300 м по воде.
Ко второй зоне относятся здания и сооружения, парки и скверы, где живут и отдыхают больные. Здесь запрещается строительство новых и расширение старых объектов, не относящихся к курорту.
Третья зона выполняет роль буферной зоны для всей территории курорта. Это зона запрета и ограничения для строительства и расширения нежелательных для курорта объектов. Леса всех трех зон относятся к первой группе.
Объявление местности имеющей лечебно-оздоровительное значение, а тем более учреждение курорта, накладывает серьезные ограничения на планы регионального развития, нередко ущемляя интересы проживающего здесь населения.
Практический опыт показывает, что многие ООПТ включают частные владения. При этом на них распространяются многие ограничения и запреты самой ООПТ, которые ни чем не компенсируются.
Нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов ООПТ (ст. 36 ОООПТ) влечет за собой наложение в административном порядке штрафа с конфискацией орудий и продукции незаконного природопользования или без таковой (ст. 8.39 КоАП).
Уголовная ответственность. Статьей 262 УК «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов» установлено что если данное деяние повлекло значительный ущерб, то наказание – штраф до двухсот тысяч рублей, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительные работы на срок до двух лет. Вопрос о признании ущерба значительным зависит от конкретных обстоятельств и решается при рассмотрении дела с учетом: категории особо охраняемых территорий и объектов; их экономической и социальной (исторической, культурной, научной, медицинской и т. д.) значимости; тяжести причиненного вреда; способности природного ресурса к самовосстановлению; стоимости истребленных, поврежденных компонентов природной среды, исчисленной по соответствующим методикам и таксам.
Если нарушение режима ООПТ выразилось в совершенном на территории заповедника или заказника загрязнении вод (ст. 250 УК), незаконной добычи водных животных и растений (ст. 256), незаконной охоты (ст. 258) и других преступлений, классифицировать содеянное следует по этим статьям.
В административном кодексе выделены специальные статьи, предусматривающие ответственность за нарушения режима охраны окружающей природной среды на территориях (объектах), наделенных соответствующим статусом: ст. 8.12 КоАП – за нарушение режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос, ст. 8.28 – за незаконную порубку, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан в лесах, лесных питомниках, на плантациях, ст. 8.29 – за уничтожение местообитания животных, уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, ст. 8.31 – за нарушение требований к охране лесов, ст. 8.32 – нарушение правил пожарной безопасности в лесах, ст. 8.33 – правил охраны среды обитания или путей миграции животных, ст. 8.34 – установленного порядка, создания, использования биологических коллекций, ст. 8.35 – уничтожение редких видов животных или растений; статьи о посягательствах на памятники истории, культуры, комплексы, в которых органично соединены природные и культурно-исторические элементы (ст. 7.1), а также введены статьи, предназначенные для охраны археологического наследия (ст. 7.15).
Имущественная ответственность. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба. Граждане и ЮЛ, причинившие ущерб природным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке, в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного природным объектам, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ст. 444 ГК).